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国際人権ひろば No.53(2004年01月発行号)

特集 日本における「外国人労働者」の雇用と人権を考える Part3

「外国人」受け入れ議論のゆくえ

鈴木江理子 (すずき えりこ) フジタ未来経営研究所研究員

バブル景気にわいた1980年代後半から90年代初頭のいわゆる「第一次論争」に続いて、2000年以降、再び外国人受け入れをめぐる議論が活発化している。第一次論争は、現在の労働力不足を解消するために外国人労働者を受け入れることの是非をめぐって繰り広げられたが、景気停滞期である「第二次論争」は、1)将来の少子高齢化による労働力不足への対応と、2)グローバル化に対応した日本の活力の維持、という2つの文脈で外国人受け入れの議論が提起されている。
 さて、第一次論争から10年以上が経過した現在、外国人受け入れに関する議論はどのように進展したのであろうか。これまでの議論を概観し、今後のゆくえについて検討したい

■ 二分類された外国人労働者:制度と実態の乖離


 第一次論争の最中に閣議決定された「第六次雇用対策基本計画」(1988)において、外国人労働者は「専門的・技術的労働者」と「単純労働者」に二分され、前者については可能な限り受け入れ、後者は慎重に対応するとされた。続く第七次計画(1992)では、単純労働者の受け入れの検討は「国民のコンセンサスを踏まえて」という一文が追加され、これ以降、「専門的・技術的労働者」、「単純労働者」、「国民のコンセンサス」という3つの言葉が、外国人労働者の受け入れを論ずる際のキーワードとなった。
 このような政府の基本姿勢に対しては、1)外国人労働者に対してのみ用いられる特異な二分類は労働市場の実態に即していない、2)「単純労働者」という言葉自体が否定的意味を内包しているため、この言葉を使用している限り建設的な議論が構築されない、といった問題点が、当初から研究者などから指摘されている。
 そして、単純労働者は受け入れないというタテマエの背後で、研修生・技能実習生や日系人、非正規滞在者や資格外就労者などが、いわゆる「単純労働者」として日本の産業構造に組み込まれていくこととなった。これが、「制度と実態の乖離」、「サイドドア(勝手口)やバックドア(裏口)からの受け入れ」と揶揄される、日本における外国人労働者受け入れの実態である。

■ 外国人労働者受け入れ政策、見直しのきざし


 さまざまな批判にもかかわらず、外国人労働者特有の二分類は長く政府内で踏襲されてきたが、最近になってようやく、制度と実態との乖離を認め、それを是正しようとする提言が経済産業省(「少子・高齢社会の海外人材リソース導入に関する調査研究報告書」2001、経済産業省の指示により(財)社会生産性本部がとりまとめ)と厚生労働省(「外国人雇用問題研究会報告書」2002)から示された。
 いずれの報告書も、これまで問題視されてきた「単純労働者」という言葉の使用を避け、積極的に受け入れる労働者と、労働需要に応じて受け入れる労働者という二分類で外国人労働者を捉え、今まで受け入れが認められていなかった後者の外国人労働者であっても、新たな受け入れ制度を導入することによって合法的に受け入れることを提案している。政府内から提起されたこのような見解は、外国人労働者受け入れに関する議論の進展として評価されるが、省内の1部門でのとりまとめであり、閣議決定された雇用対策基本計画と異なり、政府の今後の政策を拘束するものではない。
 これに対して、2003年7月に閣議決定された「通商白書」では、高度な人材を積極的に受け入れることが提言されている一方で、国内の労働力不足に対応するための選択肢の1つとして、それ以外の外国人労働者の受け入れ可能性が言及されている。そして、後者の受け入れに際しては、従来の「単純労働者」受け入れに対する姿勢と同様「国民のコンセンサス」を踏まえた慎重な検討が必要であると付け加えられており、前掲の2つの報告書と比較すると、消極的な記述になっている。しかしながら、1988年の第六次計画以来はじめて、外国人労働者の受け入れに関する閣議決定から「単純労働者」という言葉が消えた意義は大きい。今後は、これまで受け入れが認められなかった労働分野において、フロントドア(正面玄関)からの受け入れの道が拓かれるのであろうか。

■ 門戸開放への逡巡:部分開放の模索


 しかしながら、2003年10月に閣議決定された「経済財政白書」では、来るべき少子高齢社会に備えた経済社会システム転換の必要性が強調され、外国人(移民)受け入れという選択肢に対しては否定的な意見が示されている。
 各省庁によって若干の立場や見解の相違がみられるものの、現在の政府の立場を総括すると、日本の活力を維持するため、優秀な留学生を含めて、高度人材の受け入れをより積極的に進めていくということでは一致している。2003年12月の総合規制改革会議の第三次答申でも、日本版グリーンカードの創設が盛り込まれ、「最大限に尊重」されることが閣議決定されたばかりである。一方、将来の労働力不足への対応については、最後の選択肢として外国人受け入れもありうるが、その場合でも、受け入れ制度の「全面的見直し」が要求されるような労働市場テストや雇用税制度、ポイントシステムなどの導入は避け(つまり先送りし)、FTA(Free Trade Agreement:自由貿易協定)やEPA(Economic Partnership Agreement:経済連携協定)といった二国間協定や、構造改革特区を活用した「部分開放」による受け入れを検討しているといったところであろう。
 2003年12月、日本はようやくタイ、マレーシア、フィリピンとのFTA交渉開始に合意した。今後これらの国とのFTAが締結されれば、このスキームを通じて、介護や看護、家事労働などのサービス分野に外国人労働者が受け入れられる可能性もあるだろう。構造改革特区に関しては、地域の活性化という観点から一般的に高度人材の受け入れ緩和施策として活用されることが多いが、「単純労働者受け入れの抜け道」としばしば批判されている「研修」の在留資格について受け入れ人数枠を拡大することが、2003年7月に閣議決定されている(しかしながら、「研修」枠での受け入れ拡大は、結局サイドドアの継続に過ぎない)。
 このように、政府の外国人受け入れ政策は、見直しのきざしがみえはじめているものの、従来の受け入れ方式を全面的に再検討するにはいたっていないのが現状である。

■ 総合的議論に向けて:現行制度の再検討


 ところで、2002年末現在、日本の外国人登録者数は1,851,758人で、そのうち「外国人労働者」として受け入れられている者(就労を目的とした14の在留資格)は、総数の1割にも満たない。
 専門的・技術的労働者の積極的受け入れを表明した第六次計画の閣議決定をもとに、1989年入管法が改正され(翌90年施行)、現在の在留資格が整備された。しかしながら、この10年余りの間に著しく増加しているのは、「外国人労働者」よりも、一般永住者や定住者など「身分または地位」を根拠に受け入れられている外国人であり、このカテゴリーの外国人受け入れについては、これまでほとんど議論されることがなかった。政府の議論の中心は、依然として「外国人労働者」であり、しばしば言及される留学生についても、外国人労働者の供給源とみなされていることが多い。
 このようななかで、日本経団連は、2003年11月に発表した「外国人受入れ問題に関する中間とりまとめ」において、日系人(在留資格:定住者、日本人の配偶者等)を取り上げ、新規の入国者について雇用ベースの在留資格制度を検討してみてはどうかという問題提起を行っている。ここで示された提言に対する賛否の議論は他に譲るとして、政府の方針に少なからず影響を与える経済団体から、これまで看過されてきた分野の外国人受け入れについての発言がなされたことの意味は大きいであろう。
 受け入れの根拠が労働や留学といった「活動」であれ、「身分または地位」であれ、日本に入国し在留する外国人は、日本社会の住民となり、さまざまな形で日本社会の一端を担っていくことになる。このような認識に立ち、今後の外国人受け入れに関して、現行制度の全面的な見直しも視野にいれ、実態に即した総合的議論が交わされることを期待したい。

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